“十一五”時期是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，這將是一個龐大的系統(tǒng)工程。然而在當前的建設(shè)過程中，出現(xiàn)了諸多不和諧音，直接影響政府專項財政支出的效益。因此在新農(nóng)村建設(shè)過程中，如何建立有效的財政支出監(jiān)督機制已是當務(wù)之急。本文分析了當前我國新農(nóng)村建設(shè)中財政支出方面存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞　新農(nóng)村建設(shè)　財政支出　監(jiān)督

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》鄭重提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入，則被確定為國家“十一五”(2006—2010年)規(guī)劃中解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略方向。2006年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》于1月21日正式公布，再次鎖定“三農(nóng)”問題，明確指出“十一五”時期是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期。①“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為社會主義新農(nóng)村的建設(shè)目標，可見，新農(nóng)村建設(shè)涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等諸多領(lǐng)域，但是，長期以來我國政府在財政支出結(jié)構(gòu)上重點傾向于城市，導(dǎo)致農(nóng)村享受的公共服務(wù)水平較低，農(nóng)村極端有限的財力決定了其無法通過自身的努力，從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)和社會保障方面的差別問題。所以，在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的啟動階段，必須選擇政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，即主要靠政府調(diào)整國民收入分配格局，增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財政支出。

一、現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)過程中財政支出方面的問題

2006年的政府1號文件涉及8個方面，其核心是實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針。文件明確提出要調(diào)整國民收入分配格局，國家財政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。那么國家到底打算花多少錢建設(shè)新農(nóng)村?國家財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在2006年2月28日受全國人大常委會邀請進行專題講座時表示，“十一五”期間，中央和地方財政將籌集數(shù)千億元，主要投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會事業(yè)，這兩大領(lǐng)域，被視為目前農(nóng)村和農(nóng)民最迫切需要解決的問題。因此，2006年國家財政支農(nóng)資金增量、國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金亦將高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。

如此優(yōu)厚的政策傾斜對于社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意義是不言而喻的，但是新農(nóng)村建設(shè)將是一項長期、艱巨的歷史任務(wù)，我們不能急于求成。各地農(nóng)村的情況千差萬別，迫切需要解決的問題也不一樣，所以在新農(nóng)村建設(shè)過程中，不能按照一個模式來實施，要因地制宜，合理規(guī)劃，分步推進，政府的專項資金要用在農(nóng)民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最迫切的問題上，讓農(nóng)民群眾得到實實在在的好處。然而，在當前社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，出現(xiàn)了諸多不和諧音。如有的地方農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不顧農(nóng)民的實際需求，貪大求洋，大搞所謂的樣板工程;許多農(nóng)村基層干部把新農(nóng)村建設(shè)狹隘地理解為“建新村”，變相地把支農(nóng)資金轉(zhuǎn)化成建設(shè)基金，貪功冒進、急著拆舊建新。結(jié)果是馬路寬了、房子亮了，但農(nóng)民又背一身新債。這使得支農(nóng)資金的效益大打折扣，違背建設(shè)新農(nóng)村的初衷，前不久媒體披露的某農(nóng)村建農(nóng)民別墅欠下銀行貸款無力償還的情況，就是一個典型的例證。②這表明，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，僅有政府大量的財政投入是不夠的，還要有相應(yīng)的機制提高財政投入的績效。當前，我國新農(nóng)村建設(shè)中財政支出主要面臨如下問題：

(一)地方財政管理級次過多。我國地方財政有四級，在省和縣之間還有市級財政。從我國財政實踐看，由于現(xiàn)行分稅制比較注重財權(quán)劃分、忽視事權(quán)合理分擔，“市管縣”的管理模式在很多地方不僅沒有帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，而且成了集中縣級財力加快地級市建設(shè)的體制工具，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政對基層農(nóng)村投入不足。雖然我國從2004年就啟動了“省直管縣”的試點工作，但到目前為止這一改革還沒有全面鋪開。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，中央財政對基層財政的專項轉(zhuǎn)移支付能否足額及時到位，同樣存在上級財政截留的可能。

(二)缺乏財政投資決策程序。兩會召開以后，各級政府都把建設(shè)新農(nóng)村作為工作重點，但各級政府的相關(guān)文件在內(nèi)容上大同小異，缺乏可操作的具體決策程序。如何啟動新農(nóng)村建設(shè)，如何合理安排財政資金的投向，必須結(jié)合各地農(nóng)村的具體情況，必須尊重當?shù)剞r(nóng)民的意愿和要求。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，要充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主觀能動性?；鶎诱炔荒茉劫薮?，也不能袖手旁觀。如何在民主基礎(chǔ)上集中，如何在尊重民意基礎(chǔ)上決策，應(yīng)該制定明確的程序減少決策風(fēng)險。

(三)財政支出監(jiān)督不力。目前在財政支出監(jiān)督方面的問題主要集中在四個方面：一是法律法規(guī)不健全。應(yīng)然的監(jiān)督法規(guī)既規(guī)范財政支出主體，又規(guī)范財政支出監(jiān)督主體，尤其應(yīng)該突出責任的承擔。但現(xiàn)有立法對財政支出存在重大決策失誤的人員，都沒有規(guī)定強有力的處理措施，導(dǎo)致相關(guān)主體對財政支出沒有較強的責任心，從而形成惡性循環(huán)，加劇了財政支出的浪費。③二是財政支出監(jiān)督的方式方法落后。突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少;事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少;對某一事項和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少，以致出現(xiàn)了問題無法得到及時糾正。而且，由于事后監(jiān)督查處多，事前監(jiān)控少，部分被監(jiān)控單位采取相應(yīng)對策，想方設(shè)法躲避監(jiān)督，致使一些突擊的檢查監(jiān)督每每流于形式，難以深入。三是在監(jiān)督過程中沒有建立科學(xué)的評價標準。財政支出監(jiān)督不僅要防止貪污腐敗，更重要的是提高財政資金的使用效率。四是不重視群眾監(jiān)督。

二、如何建立和完善新農(nóng)村建設(shè)過程中的財政支出監(jiān)督

社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，謀定而后動，則事半而功倍，因此科學(xué)編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃并完善配套監(jiān)督機制是十分重要的;財政支農(nóng)資金具有投放規(guī)模大，持續(xù)時間長，不可控因素多等特點，在資金使用過程中管理難度大，資金流失機會也比較多。因此，在當前新農(nóng)村建設(shè)過程中，如何建立有效的財政支出監(jiān)督機制已是當務(wù)之急，筆者認為，針對上述存在的問題完善措施可歸納如下：

(一)明確財政支出監(jiān)督的目標和內(nèi)容。新農(nóng)村建設(shè)中財政支出監(jiān)督的目標是認真貫徹嚴格執(zhí)行財政支農(nóng)資金預(yù)算，遏制其運用過程中效率低下、浪費嚴重、腐敗頻出等不良現(xiàn)象，促進國家財政資源配置與使用效率的提高。財政支出監(jiān)督的內(nèi)容包括對財政性資金(包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金)運用的全過程以及執(zhí)行財政支出的所有單位和個人所進行的考核、監(jiān)察和督促。

(二)建立財政支出決策機制和評價體系。一是要建立程序化的決策機制，具體框架為：1.建立以行政長官為核心和各相關(guān)行政職能部門、經(jīng)濟、科技界以及社會其他各界有關(guān)人士為成員的農(nóng)業(yè)財政支出項目決策委員會。2.嚴格遵循先上后下，上下結(jié)合，逐級上報審批的原則，確立規(guī)范的農(nóng)業(yè)財政支出項目決策程序。3.嚴格按照評估中心結(jié)果進行選項決策。④4.建立與農(nóng)民利益密切相關(guān)的重大財政事項公示制度，向社會公開、向農(nóng)民公開;完善專家咨詢制度，實行支出決策論證制和責任制，推進財政決策的科學(xué)化民主化。二是逐步建立健全以結(jié)果為導(dǎo)向的財政支農(nóng)資金使用機制，制定財政支農(nóng)資金使用績效評價指標體系，根據(jù)評估結(jié)果實施激勵、約束并重的考核機制。在支農(nóng)專項資金使用方面做到專款專用，對綜合考核評審較好的單位，在今后的項目申報和資金安排上給予優(yōu)先考慮;同時財政支出績效評價從以往鑒證式的事后評價，過渡到事前評價與事后評價相結(jié)合，其評價的終極目標是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

(三)加快財政支出監(jiān)督的法制化進程。要盡快建立涵蓋整個財政收支管理的財政監(jiān)督法制體系，加強對財政監(jiān)督工作和法規(guī)的宣傳，并加大財政監(jiān)督執(zhí)法和處罰的力度，以保障財政監(jiān)督工作的順利開展。當然我國監(jiān)督財政支出的相關(guān)法規(guī)欠缺的局面正在改善過程中，如為保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的使用效率，財政部正在籌劃一些相關(guān)管理辦法的出臺，具體涉及預(yù)算管理、資金調(diào)撥和轉(zhuǎn)移支付管理、財務(wù)管理、監(jiān)督檢查辦法等。

(四)改進監(jiān)督的方式和方法。在財政支出監(jiān)督方式上要走出事后集中性檢查的套路，把重心轉(zhuǎn)到日常監(jiān)督上來，實現(xiàn)全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使日常監(jiān)督貫穿財政活動的整個領(lǐng)域，做到事前審核不留漏洞、事中監(jiān)控不留死角、事后處理不留情面，形成環(huán)節(jié)審核與過程監(jiān)控并舉，專項稽查與日常監(jiān)控并行的財政監(jiān)督檢查新格局。需要強調(diào)的是在新農(nóng)村的建設(shè)過程中，除了國務(wù)院的管理、人大對預(yù)算的審核批準以及政協(xié)的監(jiān)督以外，全社會，尤其是農(nóng)民作為公共服務(wù)的接受者，有權(quán)利對財政支出的方向、公共服務(wù)的水平作出評價，他們的監(jiān)督更有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)長遠目標的實現(xiàn)。所以在農(nóng)村應(yīng)不斷拓寬民主監(jiān)督渠道，讓農(nóng)民積極主動參與到村級事務(wù)管理和農(nóng)村社會發(fā)展中來，只有如此才能確保這些資金真正用在新農(nóng)村建設(shè)中。