(一)審計(jì)暴露六大體制問題

(1)預(yù)算制度出現(xiàn)“黑洞”。審計(jì)報(bào)告顯示大量預(yù)算外資金，上年累計(jì)結(jié)余資金以及“小財(cái)政部”(國家發(fā)改委、科技部、國防科工委等也有預(yù)算分配權(quán)的部門)可分配預(yù)算資金等未列人財(cái)政預(yù)算，成為監(jiān)督盲區(qū)，容易滋生腐敗。

(2)轉(zhuǎn)移支付制度有待規(guī)范。全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員劉鶴章將其概括為三大問題：不公開；不公正；缺乏效率。

(3)投資體制急需提高效益。目前部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公路、水利等項(xiàng)目投資存在項(xiàng)目未按期建成投產(chǎn)；已建成項(xiàng)目運(yùn)營效果差；工程質(zhì)量存在重大隱患；擠占挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)等諸多問題。

(4)監(jiān)督體制存在嚴(yán)重漏洞。我國的監(jiān)督制度不可謂不多，然而，如此不留情面地揭發(fā)中央部委和地方政府的問題，觸動(dòng)體制痛處的，卻是在國務(wù)院部委中排名靠后的審計(jì)署。這不得不引起政府對(duì)完善權(quán)力監(jiān)督的深思。

(5)問責(zé)制度未落到實(shí)處。對(duì)公共部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，僅僅依靠審計(jì)部門“探雷”是不夠的，還必須有紀(jì)檢監(jiān)察部門的“排雷”活動(dòng)跟進(jìn)。

(6)政務(wù)公開制度有待完善。對(duì)一些與廣大人民群眾的切身利益密切相關(guān)的部門和單位，要通過實(shí)行辦事公開增強(qiáng)辦事的透明度，更好地接受社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益。

“審計(jì)風(fēng)暴”為當(dāng)前的政務(wù)公開工作找到了一個(gè)新的突破口。專家認(rèn)為，如果政府能借此機(jī)會(huì)，打破權(quán)力暗箱運(yùn)行，問題內(nèi)部解決的官場陳規(guī)，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那么必將大大推動(dòng)我國依法行政的進(jìn)程。

(二)審計(jì)問責(zé)體系需實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)型

審計(jì)結(jié)果的公開發(fā)布，使得公眾在對(duì)審計(jì)制度公開透明感到欣慰的同時(shí)，也產(chǎn)生了某種焦慮與疑惑：為何審計(jì)年年有，問題依舊多?審計(jì)是否會(huì)變成橡皮圖章，在年年重復(fù)的審計(jì)中變得乏味而單調(diào)，卻絲毫無法觸及利益相關(guān)者的皮毛?審計(jì)如何將數(shù)據(jù)調(diào)查與問責(zé)力度結(jié)合起來，構(gòu)成具有中國特色的、又符合國際審計(jì)規(guī)律的強(qiáng)大監(jiān)控武器?

事實(shí)上，這些問題的存在，并不在審計(jì)本身，而在于審計(jì)背后的問責(zé)體系建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急，是要研究制定一個(gè)能夠涵蓋所有相關(guān)責(zé)任人、對(duì)所有領(lǐng)導(dǎo)干部都適用的、從政治和道義及法律各個(gè)層面實(shí)施多重問責(zé)的問責(zé)程序性規(guī)定。

傳統(tǒng)審計(jì)問責(zé)體系的第一大轉(zhuǎn)型，應(yīng)是從行政問責(zé)轉(zhuǎn)向法律問責(zé)。相對(duì)于法律問責(zé)，行政問責(zé)帶有太多的彈性或不確定性，容易留有操縱空間。審計(jì)署曾經(jīng)于2006年3月29日公布了2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題的糾正結(jié)果。據(jù)悉，審計(jì)署向有關(guān)主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)移送各類案件線索114起，213人受到處分，而僅僅有76人被依法逮捕、起訴或判刑。法律追究一般要堅(jiān)持誰違法誰擔(dān)責(zé)的原則，具有直接的目標(biāo)性，并且給當(dāng)事人帶來的懲罰力度要高于行政問責(zé)，可以彌補(bǔ)行政追究的空當(dāng)與不足。加大法律事后懲戒在審計(jì)中的介入，能夠起到足夠的事前威懾作用。

審計(jì)問責(zé)體系的第二大轉(zhuǎn)型，應(yīng)該是從組織問責(zé)走向個(gè)人問責(zé)。在審計(jì)報(bào)告中，我們更多看到的是“某某行政部門挪用資金、違規(guī)收費(fèi)”等等。盡管近年來對(duì)于個(gè)人責(zé)任追究的數(shù)量在提升，但質(zhì)量卻未有突破——相對(duì)動(dòng)輒數(shù)以億計(jì)的嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，一兩百人受到追懲遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，這些行為雖然從形式上講是帶有組織性、系統(tǒng)性的預(yù)謀行為，但實(shí)施者是一個(gè)個(gè)具體的人。實(shí)施全面問責(zé)一個(gè)最起碼的條件，就是“法無例外”，即應(yīng)堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的原則，確保所有相關(guān)責(zé)任人都受到應(yīng)有懲處，避免責(zé)任追究中“追下不追上”，追執(zhí)行者不追決策者，追當(dāng)事人不追管理者，乃至出現(xiàn)“丟卒保帥”現(xiàn)象。具體化的個(gè)人問責(zé)效果，大而全的組織問責(zé)無法替代。審計(jì)問責(zé)體系的第三大轉(zhuǎn)型，來自行為問責(zé)到后果問責(zé)的突破。用公款炒股、考試費(fèi)不上繳，不過是“行為過錯(cuò)、影響不好”，但按照后果論，其巨大財(cái)政款項(xiàng)挪用甚至“失蹤”，已經(jīng)深刻危害到國民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展、政府運(yùn)作的有效性，更帶來各要害部門違紀(jì)違法行為的大量存在。行為問責(zé)與后果問責(zé)兩者之間，存在一種遞進(jìn)關(guān)系。行為問責(zé)是前提和基礎(chǔ)，是追究責(zé)任的一種快速反應(yīng)方式，而后果問責(zé)為進(jìn)一步紀(jì)律追究和法律追究掃清障礙。

從行政問責(zé)轉(zhuǎn)向法律問責(zé)，是問責(zé)程度的加深；從組織問責(zé)走向個(gè)人問責(zé)，是問責(zé)范圍的擴(kuò)大；行為問責(zé)到后果問責(zé)的突破，則是問責(zé)效率的提升。扭轉(zhuǎn)“審計(jì)悖論”需實(shí)現(xiàn)問責(zé)三大轉(zhuǎn)型，才可能扭轉(zhuǎn)目前審計(jì)與問責(zé)脫節(jié)的困境。

(三)我國國家審計(jì)體制改革的基本思路

1．審計(jì)體制的調(diào)整

對(duì)我國的審計(jì)體制，一種評(píng)價(jià)是：行政型模式的獨(dú)立性還有不足之處，它具有更濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。以問責(zé)政府為導(dǎo)向時(shí)，審計(jì)面臨難以解決的矛盾，即在財(cái)政“同級(jí)審”條件下，審計(jì)向同級(jí)政府問責(zé)，缺乏必要的獨(dú)立性，可能使問責(zé)流于形式。盡管在改革現(xiàn)行審計(jì)體制方面有許多的呼聲，但不得不予考慮的問題是，我國社會(huì)的民主化基礎(chǔ)比較薄弱，人大制度尚不完善，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的不確定因素較多，修改現(xiàn)行《憲法》存在程序上、時(shí)間上的障礙，因而，至少在近期內(nèi)還不能對(duì)審計(jì)體制做出重大的調(diào)整。那么，出路在何處呢?以審計(jì)機(jī)關(guān)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”取代現(xiàn)行的地方審計(jì)機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”是一個(gè)相對(duì)比較可行的方案。我國尚處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所造就的中央集權(quán)制管理以及大一統(tǒng)的人文思想仍將支撐著強(qiáng)勢(shì)政府的格局，這使問責(zé)一級(jí)政府存在著難以克服的困難。如果實(shí)現(xiàn)了“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，就可以較好地解決“同級(jí)審”獨(dú)立性不足的問題，同時(shí)在較大程度上能夠節(jié)約制度改革的成本。在實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的條件下，審計(jì)經(jīng)費(fèi)全部由中央預(yù)算解決，切斷地方審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，保證以充分的資源支持獨(dú)立的監(jiān)督。

2．審計(jì)職責(zé)的轉(zhuǎn)變

根據(jù)我國《審計(jì)法》(1994)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定，基本上局限在只見“事”(財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支)、不見“人”(作為機(jī)構(gòu)的法人與自然人)的層面上。

從國家治理的高度來看，國家審計(jì)，應(yīng)走出“賬簿”的本位觀。不僅僅考慮財(cái)政財(cái)務(wù)信息真實(shí)性的評(píng)價(jià)，更應(yīng)看到具有較高層次的“受托責(zé)任”；未來的國家審計(jì)，應(yīng)從財(cái)政財(cái)務(wù)責(zé)任評(píng)價(jià)，發(fā)展到對(duì)行政責(zé)任的評(píng)價(jià)，“服務(wù)吏治”成為審計(jì)領(lǐng)域最耀眼的“亮點(diǎn)”。由于“治國者必先治于民”，對(duì)政府以及官員的監(jiān)督必然成為治國的核心問題?；趪抑卫淼膶徲?jì)制度，必須從問責(zé)意義上將對(duì)政府(一級(jí)組織)以及其官員的審計(jì)監(jiān)督列入基本職責(zé)。

3．審計(jì)權(quán)限的轉(zhuǎn)型

在我國采用“行政型模式”的審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)像其他政府所屬部門一樣，擁有多種行政處理處罰權(quán)。當(dāng)審計(jì)作為國家的一種行政職能后，就天然性地將審計(jì)約束政府的權(quán)力弱化；審計(jì)所獲得的是政府可能提供的更多的社會(huì)資源與工作便利，所失去的是監(jiān)督政府的固有剛性。審計(jì)充當(dāng)政府財(cái)政“拾遺補(bǔ)漏”的工具，靠查“違紀(jì)資金”、“收繳”、“罰沒”手段彌補(bǔ)財(cái)政管理的不足。盡管“審計(jì)風(fēng)暴”推動(dòng)了問責(zé)政府的進(jìn)程，但在政府體系內(nèi)所實(shí)行的對(duì)審計(jì)的管理在某種程度上抵消了審計(jì)本來的功效，使問責(zé)政府的影響力降低。

審計(jì)權(quán)限的轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)應(yīng)放在：(1)將以對(duì)部門的處罰為主變?yōu)橐詫?duì)責(zé)任官員的處罰為主，徹底鏟除產(chǎn)生違規(guī)行為的根源；(2)將重視處罰權(quán)的運(yùn)用轉(zhuǎn)變?yōu)橹馗纳七\(yùn)行機(jī)制，從重審計(jì)查處違規(guī)的成果轉(zhuǎn)變?yōu)橹赝晟乒芾淼闹贫龋瑢⑹潞蟮南麡O查處變?yōu)楣矙C(jī)構(gòu)應(yīng)有的事前的積極服務(wù)；(3)將重行政手段的使用轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓⒘⒎ㄅc司法手段的并重，既要考慮行政處罰，又要考慮立法的完善、司法的介入等。(4)其他，如廣泛運(yùn)用審計(jì)信息發(fā)布權(quán)，充分利用公眾信息尋找審計(jì)線索權(quán)等，。都應(yīng)得到重視。

4．審計(jì)資源的整合

在審計(jì)機(jī)關(guān)按專業(yè)化分工實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目的條件下，似乎涉及問責(zé)政府的工作僅由少數(shù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來完成，這是一種誤解。審計(jì)一級(jí)政府的財(cái)政收支可以問責(zé)政府，而審計(jì)政府行政負(fù)責(zé)人以及政府各部門的財(cái)務(wù)收支，同樣能夠問責(zé)政府。事實(shí)上，在對(duì)國有企業(yè)審計(jì)中，針對(duì)國家產(chǎn)業(yè)政策、資產(chǎn)管理政策、市場監(jiān)管政策、人事管理政策、稅收管理政策和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等方面在企業(yè)中所表現(xiàn)出的重大失誤(尤其是面上的問題)，均可以問責(zé)于政府。從這個(gè)意義上講，問責(zé)政府的審計(jì)功能，并不局限于個(gè)別審計(jì)部門。問題是，應(yīng)當(dāng)如何整合分布在審計(jì)機(jī)關(guān)各個(gè)部門的相關(guān)資源。可以考慮的方案是：建立一個(gè)專門辦理問責(zé)政府業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)整理相關(guān)資料，尋找法律依據(jù)，撰寫專項(xiàng)報(bào)告，協(xié)調(diào)內(nèi)外各個(gè)方面的關(guān)系。建立在規(guī)范的業(yè)務(wù)流程、單一的信息出口、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理之上的問責(zé)政府的工作，應(yīng)當(dāng)更有效率，更易于采信。

在進(jìn)行審計(jì)資源整合時(shí)，不應(yīng)忘記對(duì)外部相關(guān)資源的合理、充分利用。審計(jì)公告制的推行，可以通過媒體輿論的壓力，推動(dòng)問責(zé)程序的進(jìn)一步實(shí)施；審計(jì)信息透明化，可以引起公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的關(guān)注，有利于獲取某些新的審計(jì)線索；設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)與人大的定期溝通制度，可以獲得更多的外部支持。如果審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更多地挖掘內(nèi)部與外部的審計(jì)資源，就可能更有力地支持問責(zé)政府工作。